政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。目前，我国采用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大，问题显得更为突出。针对这些问题，国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项目的管理体制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的基础上对政府投资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。
由国务院政策研究中心、建设部和天津理工学院等有关高等院校有关人员组成的政府投资工程管理方式改革研究课题组在研究工作中首先界定清楚了政府投资工程的概念、分类及规模，然后通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状以及政府投资工程管理方式的理论依据和国际惯例，对我国目前占主导地位的传统的政府投资工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳和上海等省市对政府投资工程管理方式的改革模式进行了比较，提出了政府投资工程管理方式的改革建议。
天津理工学院造价工程师培训中心(TCCCE)在承担天津市软科学课题“政府投资项目的投资控制体制研究”中，通过研究发达国家及我国香港和台湾地区政府投资项目管理的成功经验以及有关的经济学基础理论，针对我国政府投资项目的特点，提出了我国政府投资项目的决策方法、工程采购方式、建设方式以及支付体系的改革建议。
深圳及上海市等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式。其中以深圳为代表的绝大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能都赋予了同一个机构。上海市在改革中借鉴了国外的一些先进的工程建设方式，主动采取措施，培育多个工程管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能进行了适当的分离。形成了开放与竞争的格局以及由第三方代表政府行政职能的独立平行的监管体系，以利于形成工程管理市场，提高专业化水平。
一、政府投资工程的概念及分类
(一)政府投资工程的概念
政府投资工程的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。通俗地说，政府投资工程就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。
目前，对政府投资工程的定义有很多，虽然不同的政府部门，学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。具体说来，大致有如下几种：
1、财政部财基字〔1999〕37号文提出的财政性基本建设资金投资项目。财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：1)财政预算内基本建设资金；2)财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；3)纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；4)财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；5)其他财政性基本建设资金。
2、国家计委的“投融资改革方案(草稿)”中提出的中央政府资金和地方政府资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权外债。地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的各类建设资金。
3、1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年初出版了《政府投资项目标底审查实务》一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。即政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性资金外，政府投资工程的资金还包括政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方财政性债券等，以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和赠款等。
4、在《中华人民共和国政府采购法》(草案)中，把政府投资工程列入了政府采购的范围之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。其中财政性资金包括预算内资金和预算外资金。
5、WTO的《政府采购协议》中有关工程采购的提法与《中华人民共和国政府采购法》(草案)基本相同。
研究小组认为政府投资工程的定义应该是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源项目都属于非政府投资工程，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包括国债资金，因为它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。
(二)政府投资工程的分类
按照不同的划分标准，政府投资工程可以分为不同的种类。1、如果按照管理权限，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。
地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。
2、如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。财政性资金投资的政府投资工程包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资工程，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资工程(如国债专项投资项目等)。
财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资工程。
国际援助投资的政府投资工程，一般侧重于对受授国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受授国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资工程提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织(亚洲开发银行)，友好国家的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。
3、如果按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资工程。
经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。
非经营性的政府投资工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。
二、我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状
(一)历史沿革
我国政府投资工程的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。
在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、工程指挥部方式等管理方式。
(二)目前我国政府投资工程管理的基本状况
随着70年代末我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。
1、项目法人型。按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。
2、工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
3、基建处型。各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。
4、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
(1)政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。[本文共有 2 页，当前是第 1 页] <<上一页 下一页>>
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