工程质量责任重如泰山,这是各级政府和所有社会各界饱受历史教训的共识。“百年大计,质量第一”一直是我国建设工程管理的指导方针,工程质量管理是一个庞大的系统工程,需要所有参与工程建设主体依靠技术进步,提高质量保证能力和管理水平,需要政府主管部门依法加大监督管理力度,更需要各方努力创造良好的建筑市场氛围,通过环境的改善和要素的提高,以体系良性运作、高效运转为动力,全面推进建设工程质量的提高[1]。加强建设工程前期管理,以资质准入管理、建设市场管理、工程招投标管理和政府建设工程质量监督有机结合,联合互动,强化招投标过程中的质量监督,将有效地提高建设工程质量,为更多的投资业主提供了质量保证环境,为我国改革新时期经济建设奠定良好的基础。
1 新时期建设工程及其管理特征
改革开放以来,我国经济持续高速增长,规模庞大的建设工程的建设任务结伴而至,建设任务的迅猛增长,必然对建设工程管理带来新的挑战,如何加强各个环节的质量管理,提高建设投资效益是建设管理部门为经济发展保驾护航需要解决的问题,招投标管理是保证工程质量的关键环节,加强招投标管理活动的质量监督至关重要,要建立有效的招投标活动质量监督体制,就必然结合新时期国际经济一体化的特征,开展卓有成效的工作。从管理角度分析,新时期,尤其是我国加入ＷＴＯ后,建设工程的主要特征可是纳为如下四个方面:
(1)开放的政策为各个阶层的投资者提供了良好的投资机会
在我国许多地区,为了吸引更多的投资,国家和地方政府制定了较多的优惠条件,投资税、经营税等减免降低了投资者的投资、经营成本;土地的出让和土地使用权期限的放宽,使投资者能够期望得到长期投资回报;政府转变职能,优化服务意识,精减审批手续,一是减少了投资者审批过程的投入;二是为投资者赢得了时间;三是早投产,早收益,减少了投资者的前期投资风险;四是从投资的时间价值分析,有效地降低了投资成本。高效简捷的审批办事效率,优惠的投资政策,是各个阶层投资者的良好投资机会,不论是企业、个人、甚至外商,把投资于经济持续增长的中国作为发展事业、拓展业务的良好条件,也正是因为这些条件,为我国各个地区吸引了经济建设更多的投资,注入了经济发展的活力,促进了我国经济的迅速发展。
(2)多元投资并存
改革开放政策为各类投资主体开拓了广阔的投资渠道,生产投资、建设投资、公用设施投资、贸易服务投资等几乎各个领域都渗透有国有投资主体之外的投资者,有企业、有集体、有个人、有独资、有联合投资、有引进外资,投资主体呈多元化的特征。不同投资主体的建设工程项目的建设管理,应该说的确有其各自的特征,满足和服务于各个投资主体建设工程管理活动的需要,是新时期建设工程管理的新特征。
(3)建设主体的多层次
建设主体包括建设单位(业主),勘察设计单位、施工单位、监理单位、采料、设备生产或供应单位。一是投资主体的多元化必然形成多层次的业主;二是不同业主对建设工程建设管理的要求不同,建设活动中的建设参与主体也必然各有所异,有的如外商投资要求国际监督咨询公司、施工承包企业、勘察设计单位的介入,甚至要求进口设备和材料的使用,这些就自然形成了包括跨国公司在内的多层次的建设主体;三是投资渠道广阔,投资额度大小变化较大,不同的规模,不同等级的建设工程项目,法律上规定了要有不同资质等级的建设主体承担其任务。
(4)建设工程管理的国际化
投资主体、建设主体、建设活动的国际化,必然要求建设工程管理国际化。一是有关管理法规、条例要和国际接轨,并且不仅有中文一个版本的,还应该至少有英文版本的,这也是新时期国际经济一体化为投资、建设者创造良好建设管理氛围的主要体现;二是向境外投资者、建设者宣传我国有关建设工程管理法律、法规,使他们在建设活动中能够更好地执行有关法律、法规;三是加入ＷＴＯ后,建设工程管理体制应率先向国际惯例靠拢,按国际管理体制和规定进行建设工程管理,促进我国建设工程国际化。同时,为国内建设主体熟悉国际建设管理规则,提供良好的培训场所,为实施建筑业输出兴业做出贡献。
2 招投标过程是建设工程质量形成过程的重要组成部分
建设工程质量形成有其客规规定的内在规律性, 是按照建设工程实施建设的基本建设规定程序逐步递阶形成的。它是从分析确定建设工程质量需求着手,到通过各个阶段规定的必要的建设活动实现其质量特性、功能需求的满足为止,形成了建设工程质量的全部内涵,建设工程质量按其形成的先后次序主要分为五个阶段:即可行性研究与决策阶段,勘察设计阶段,施工准备阶段,工程建设施工阶段和工程的使用与维修阶段。每个阶段按其各自规定的任务和内容,履行工程质量形成过程中的各自职责,五个阶段的任务全面完成,构成了建设工程质量的完整体系,同时各个阶段的质量形成过程和各自特定的质量任务和内容之间有着其内在的、互为依据的必然联系,每一阶段建设工程的质量活动及其结果都是建设工程质量形成的必要组成部分,系统全面地实施各个阶段的质量形成的任务和内容,是实现建设工程质量整体优化的前提。招标投标管理中的质量活动和质量监督管理属于建设准备阶段质量行为的重要组成部分,是施工建设阶段质量形成过程的规划和事前控制,是保证建设工程建设主体质量能力和素质的关键把关,市场竞争和政府监管有机结合构成对建设主体质量行为准入选择的有效机制,是保证施工阶段建设工程质量的基础,是建设工程质量监督管理树立系统的观点、全面的观点、全过程的观点和整体优化观点的有机组成。
3 招投标行为质量监督是政府建设工程质量全面、全过程监督管理的要求
政府对建设工程质量的全面管理有两个方面的含义。一是对在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动均纳入政府建设工程质量管理的范畴,涵盖了所有建设项目的建设工程建设活动。开发区投资建设项目,不管是个人投资、企业投资,或是外资、中外合资,还是国有主体投资的建设项目,一样都属于政府建设工程质量监督管理的范围。二是对全部参与建设工程建设的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位以及建筑材料、构配件、设备的生产或供应单位的建设工程质量行为和活动实施监督管理,涵盖了建设工程质量形成的所有责任主体。参与工程建设的建设主体,不管是什么层次,哪一个国籍,都应接受建设工程质量的政府监督[3]。
政府对建设工程质量的全过程管理是指政府对建设实施的所有过程实施监督管理,包括可研决策阶段的质量管理,工程勘察设计阶段的质量管理,工程施工准备阶段的质量管理,工程施工建设阶段的质量管理和使用维修阶段的质量管理,可研决策、勘察设计是建设工程质量目标的规划阶段,是决定建设工程质量的关键,施工阶段是建设工程产品实体质量形成阶段,是决策和设计质量规划目标的实物化阶段,是实现质量目标的关键,使用维护阶段是建设工程质量的维护和完善阶段,是实现全寿命期建设工程质量目标必不可少的阶段,施工阶段质量目标的实现影响因素多,关系复杂,但是最关键的就是质量的投入,投入的核心因素是人的质量和素质,人的群体的质量能力和水平,保证这一关键因素———人的质量的关键,就是施工准备阶段的招标投标活动中的质量监督与管理,它是事前控制施工阶段质量要素的关键环节[3],这是因为,中标单位的确定,其资质、能力和水平就已确定,质量投入的人及人的群体的要素也就基本确定,它是形成工作质量和工序质量的技术操作者和实现者,提高施工阶段建设工程产品质量,应该首先把好招标投标阶段的质量监督控制关,保证信誉好,质量体系健全,管理水平高,质量保证能力强的施工企业优先中标承揽建设工程的施工任务,进而保证建设工程质量目标的有效实现。
4 加强招投标行为监督是建设工程质量监督管理的重要措施
(1)招标投标阶段加强建设工程质量监督是施工前建设工程质量监督的重要组成部分,通过对建设单位、施工单位、监理单位等主体招投标参加者的有关资质、质量活动的监督,保证工程建设前期准备工作按照基本建设程序进行,各主体在其资质规定的范围内从事建设活动,有利于维护良好的建设市场秩序,保证建设工程质量体系的高效运作[1]。
(2)根据建设工程质量管理控制的ＰＤＣＡ循环要求,对投标单位投标活动中的质量监督审核,严格投标文件中有关质量管理方法、措施的审查,是对施工阶段质量计划控制监督的基础,是对投标单位质量保证能力的确认和审查。
(3)施工前,建设单位建设工程质量活动频繁,招标投标活动是建设单位工程质量活动的一个方面,规范建设工程建设业主的质量行为,更好地落实建设工程业主负责制,就必须加强对业主从事招标活动中的质量行为的监督,保证建设工程建设健康有序的发展[4]。
(4)通过对招标投资活动中的质量行为的监督,更好了解和检测各建设主体的资质、信誉、质量保证体系,确保各方在其法律规定的合法业务范围内从事建设活动,以体系健全保证工作质量、以工作质量提高工序和工程质量,这是建设工程质量监督重视“以人为本”、“事前控制”思想的具体体现[4]。
(5)建设工程推行低价中标准则,必须加强招投标行为的质量监督管理[2]。建设工程招标投标管理,逐步突出质量、信誉特征,尽快试行工程量清单招投标制度,按国际招投标惯例,实行低价中标的评标准则。由于以上四个特征,必然带来对建设工程招投标管理的改革要求,我国十几年通用的以概预算定额为基础的标底编制方法势必受到国际工程管理的冲击,低价中标的准则正在引导招投标主体和管理体系向着符合国际惯例的规范化发展。由于我国建筑企业长期依赖概预算定额的标价编制习惯,建设主体尚未积累自主定价的标价编制体系,加之招投标行为不规范,招投标有关法律不健全,招投标主体的素质和能力的局限性,建设市场发育不完善,这些都直接影响建设工程国际一体化的发展,建筑业作为首批开放的行业,应尽快全面推行低价中标的准则,实施这一准则,带来的首要冲击,就是如何更好地保证建设工程质量问题,这是因为我国建设工程风险和保险制度尚未建立,建设主体的资信管理较为混乱,建设工程质量监督管理体系仍处于发展初期,社会建设监理服务不能完全到位,低价中标就有可能形成低劣质量。因此,实行低价中标就必然在招投标活动中加强建设工程质量的管理与监督,牢牢把握好质量保证体系和质量信誉的准入关。真正实现招投标的目的———使建设工程优质低价高速地完成,真正起到优胜劣汰,提高建设投资效益。建设工程招投标实行低价中标的发展要求,必须在招标投标活动中更好地严把质量行为的质量能力关,是防止任何以无限度降低价格扰乱建设市场的重要措施,是保证工程建设顺利进行的前提条件,因此,招投标中应更加重视质量保证体系、质量资信的监督和管理,使招投标这一市场行为真正起到优胜劣汰的作用,促进建设市场健康有序的发展。
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