三峡工程规模巨大而技术又复杂，分三个阶段逐步建成大坝、电站和通航建筑物，总工期17年，整个建设过程处在我国经济体制改革、产业结构调整升级和经济快速发展的时期，涉及国汁民生，国务院十分重视。在工程建设一开始，就确定了采用工程项目业主负责制和国家宏观调控有机结合的建设管理体制，这一新的工程建设管理体制，明确了政企分开的原则，国家在工程建设过程中起宏观调控和监督作用，工程实行项目法人责任制为中心的招标承包制、工程监理制和合同管理制的运行机制。
项目法人中国三峡总公司按照三峡工程的特点、规律和建设程序，依靠科技进步，围绕质量、进度和造价三方面的控制目标，运用社会主义市场经济规律组织建设，并努力使中国三峡总公司朝着现代企业制度方向发展。自1993年开工以来的8年中，通过工程实践，在吸取国内外工程建设科学管理成熟经验的基础上，已逐步建立了三峡工程全面的质量管理、进度控制、投资控制、合同管理和安全管理的项目管理体系，对工程建设有效地实现了全过程计划、组织、协调和全面控制，按期完成了一期工程建设目标任务，现在二期工程正在全面展开，将按计划在2003年6月开始蓄水发电和发挥初期防洪与通航效益。
本文对8年来实施并不断努力完善的建设管理体制和运行机制试做一些规范性的综述，以期为三峡工程的管理体制的总结和提高引起各方的重视和讨论。
1、三峡工程建设的管理体制和运行机制
1.1 国家宏观调控与监督
国务院成立了三峡工程建设委员会，负责三峡工程建设重大问题的决策、有关各方协调、宏观资源配置和监督，把三峡工程建设的市场运作与政府宏观调控结合起来，保证三峡工程建设健康、规范地进行。
(1)直接组织了初步设计审查，审定三峡工程建设规模、建设方案、总工期、静态总投资。
(2)决策工程建设资金的筹措方案。在国家注入资本金的同时，逐步向国内资金市场直接融资和国际资金市场间接融资。
(3)在建设过程中，审定项目法人建设投资计划和价差，对工程动态投资进行宏观控制；协凋国家综合部门、行业、省地等有关各方解决项目法人运作中的重大难题，包括计划资金、重大装备采购、移民、运行及工程以外的重大问题，制定方针政策。
(4)在二期工程建设中派出了质量专家检查组和稽察特派员小组，对工程质量和资金使用每年实施监督检查。
1.2 项目法人负责制
同家明确中国三峡总公司为三峡工程项目法人，按照国家赋予项目企业法人的职责，全面承担三峡工程项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、资产保值和增值。
(1)根据国家批准的三峡工程建设方案、工程概算、工期目标，全面负责三峡工程建设；
(2)负责组织技术设计、招标设计和施工详图设计，审定具体实施方案；
(3)对建设项目，主持决定年度计划与立项、分年投资与筹措的实施方案，对工程施工和设备招标采购、质量与进度及安全、工程造价、投运等目标进行全面控制；
(4)通过招标承包制、工程监理制、合同管理制和运用项目管理，组织和协调施工、监理、设计、运行等全过程的工作。
1.3 招标承包制
三峡工程自开工以来，就按照招标程序运作，通过市场竞争机制优选国内的建筑安装施工承包人、国内外的设备制造商、工程监理单位，建立承包合同关系，建立三峡工程的市场竞争环境，提高实现建设管理目标的可靠性，也促进施工企业、工厂改进管理机制和不断提高自身管理水平。
(1)招标工作从招标设计开始，包括了招标文件编制、售标、投标、专家评标、项目法人决标、授标和合同签订等全过程，这一过程根据合同法和项目工程技术经济特性、质量与进度的要求，在“公开招标、公平竞争、公正评标、减实信用”的原则指导下进行；
(2)在国家招投标法实施后，在内控制度上进行了进一步规范和完善。中国三峡总公司成立招标委员会，统一负责组织项目招标工作，招标文件编制由项目责任部门负责，招标委托中介机构代理，评标由专家组独立进行；
(3)招标方式有公开招标、邀请招标和议标三种。2000年以后取消了议标方式；
(4)实行了专家评标定性分析、定量评分、综合评议、择优推荐，最终由中国三峡总公司领导集体、决策的承发包制度，杜绝行政干预、关系干扰和凭印象办事，避免决标失误。
1.4 工程监理制
项目法人建立了从材料或设备加工制造、运输、仓储、现场施工等全面的质量控制体系，按项目(包括设备制造)合同相应设置厂监理(监造)，主要采用邀请招标方式选择监理单位，用合同明确监理职责，按照“公正、独立、科学”的原则进行监理工作。项目法人相应建立了协调管理机构，规范和强化监理的管理。监理制度的主要内容包括：
(1)监理单位代表项目法人对工程项目招标发包、施工过程、完工验收和移交的全过程工作进行监理。
(2)监理依据工程承包合同对工程项目的质量、进度、造价和安全进行全面的监督和管理。
(3)监理的主要职责：参与项目法人管理机构，制定质量和安全管理规定、规范与控制标准，审查招标文件，核审施工详图、设计变更，审查施工组织设计与措施，协调施工进度；发布施工指示、监督工程质量，检查单元施工程序、工艺、原材料质量，施工单元签证与验收，审核工程计量与工程结算，索赔取证和审查，参与工程核算、完工验收等。
1.5 合同管理制
三峡工程按分期建设阶段需要实施的不同项目，将其质量、进度和造价的建设管理目标制定成分项合同进行层层落实：
(1)以合同的方式将建设管理目标与责任关系分解，并延伸到施工承包人、工程监理、设计单位，形成施工承包人、工程监理和设计单位对项目法人负责，项目法。人对国家负责的工程建设管理运行机制；
(2)在合同中划定承包人全面完成承包合同工程的目标、责任、承包条件、技术规范、参建各方的工作责任、工程涉及的材料供应与运输、各专业或项目施工的分工协作关系；
(3)对施工、监理、设计等单位要求建立相应的项目管理组织体系；
(4)项目法人内部建立决策、管理、执行三个层次管理体制，在运作上进行制度化、规范化，逐层确立相应的职责，具体责仟落实在执行层。
2、工程建设项目管理
为了确保三峡工程按照“一流工程”的目标建设，履行项目法人职责，促进项目法人、承包人、监理、设计及其他服务人员相互配合，按“三控制”目标共同完成三峡工程的建设，中国三峡总公司采用项目管理的基本方式，建立了符合三峡工程特点的建设管理组织体系。
2.1 项目法人的管理体系
中国三峡总公司建设管理运行框架概括为“三个层次，两个结合”，通过 系列内控制度对管理过程进行制度和规范，逐层确立相应的职责，保证有效运行。
(1)三个管理层次
决策层：决策层由中国三峡总公司领导班子组成，凡属重要事项均由决策层集体作出决定；工程项目实施过程中质量、进度、安全等问题通过每周建设管理例会作出决定；技术、经济、管理等方面的主要事项通过主管副总经理作出决定，并在认为合适时，授权“三总师”和有关部门作出某些决策；
管理层：为工程管理的综合部门，主要有计划、财务、工程建设管理、科技管理、物资、设备等部门，主要负责①工程建设计划和实施计划编制、进度监控、统计；②投资控制；③工程项目招标和合同综合管理；④合同结算支付和工程成本分析；⑤科研和应用技术的综合管理；⑥工程主要物资和设备的供应与市场调节管理；
执行层：为工程项目管理部门，是项目法人现场代表。①执行中国三峡总公司决策指令和管理方案；②组织协调合同项目承包人、监理、设计和其他有关服务人员履行合同责任；③在工程项目实施过程中负责落实“三控制”目标。
(2)两个结合
中国三峡总公司的工作重心以工程建设管理为重点，与建立以经营管理为中心的现代企业制度相结合，使工程建设既要达到质量、进度、安全控制目标，又要符合成本效益的原则。综合部门归口管理与项目管理部门直接管理相结合。综合部门为实施工程项目提供协调和服务，进行总体控制和监督；工程项目管理部门按权限职责进行落实，及时反馈实施信息和问题，提请综合部门指导和协调。
2.2 工程实施的项目管理
对工程项目的管理规模和组成，随三峡工程不同阶段的目标任务、技术复杂程度，适时调整，灵活挑选和调配各方面技术专家与管理人才来加强项目管理，以适应保证工程建设的需要。进入二期工程阶段，三峡工程实施的项目管理基本框架为：
(1)授予工程建设部作为业主在施工现场代表的权限，行使建设单位和合同甲方的职责，负责施工总体策划、资源平衡，对各工程项目部之间进行全面协调和管理，统一调度物资、设备供应；归口管理工程设计。
(2)建立分项目管理的组织形式和责任考核机制 组成厂坝工程、航建工程、右岸工程、机电安装工程、公共工程等项目部，经授权全面负责相应工程项目的建设管理目标，包括质量管理、进度管理、安全管理、造价控制和合同管理。
(3)签订中国三峡总公司、工程建设部和项目部三级责任书，明确项目部负责质量、进度、造价、安全4项控制目标职责，按年度进行考核兑现。
(4)项目部对其管理范围的工程项日，以项目合同为依据，组织与协调承包人、监理、没汁和相关技术服务人员的工作，落实措施，促进各尽其职和有机配合，明确实施项目的共同目标。
(5)项目承包人按“施工项目管理”方式调整自己的体制，在机构、人员和资源配置上进行合理的优化，实行了单元施工工艺设计，自我完善施工管理机制与保证体系。
(6)监理单位按项目配置人员、装备，除按合同实施监督管理外，实行了单元工艺设计审查、施工过程旁站监理。
(7)独立于监理之外，由中国三峡总公司在国内外聘请了混凝土、灌浆、金属结构、焊接、机电、安全等专业的专家，组成工程建设中的专业总监，对施工过程的质量、安全进行巡回检查监督，直接报告项目法人，并对缺陷提出修复、改进措施，向承包人、监理单位等提供质量、安全培训与指导：
2.3 工程实施中的专题管理
三峡工程每个项目规模巨大，从材料供应、设备制造到现场建安涉及多个合同工程，在不同工程项目部位、合同之间，有大量施工环节问题、技术问题、进度与质量问题、技术标准问题等影响工程质量与进度，这些专题问题需要及时处理和决定，基本做法是：
(1)对于技术、质量、标准等问题，通过中国三峡总公司、设计单位、承包人、监理单位四方总工程师组成联席会议，项目部和监理人员参加，适时作出决定解决；
(2)施工进度、工作面、设备材料供应问题由项目部适时组织监理和有关单位协调解决；
(3)涉及全局性进度、重大质量问题、安全事故等，通过中国三峡总公司现场例会或办公专题会议解决；
(4)涉及重大技术难题和技术方案，由项目部或技术主管组织专业机构和设计单位，或聘请专家专门研究，通过决策层作出决定。
3、投资控制与管理
投资控制是项目法人的重要职责，对三峡工程建设程过中巨大的投资如何控制，中国三峡总公司探索并采用了一套新的投资管理模式，即静态控制、动态管理。经过几年实践，投资控制管理已逐步形成机制，建立了从国家批准的初设概算一业主执行概算一分项目实施控制价的项目法人投资控制的3道基准线，取得初步成效。
3.1 投资静态控制
经国家批准的以1993年5月末价格水平为基准的静态总投资，必须严格控制，不得突破，中国三峡总公司对枢纽工程静态总投资负责。具体实施中，采用编制业主执行概算作为基本计划，采用总量控制、合理调整的原则，以现量概算价、现量现价等几种表现形式进行业主单项工程执行概算和总执行概算编制：
(1)根据工程招标规划，对所有工程项目，按项目管理分块、标段和实际需要进行项目划分与调整；
(2)项目工程量采用现阶段设计量(主要为招标文件设计量)的标准；
(3)总量控制的原则是：编制的总执行概算，不超过国家批准的初步设计概算，同时解决设汁深度不够和单项工程技术设汁阶段增加的工程量以及临时工程征地移民等增加的投资；
(4)根据项目的设计深度、保证质量进度整体效益、工程中施工生产力管理水平和其它已出现的实际情况，适当控制和合理调整工程单价、项目投资额度和基本预备费的分配幅度；
业主执行概算编定后是制定年度计划和中长期计划，向国家报列投资、计算价差的依据。
3.2 投资动态的管理
动态投资包括建设期投资价差和融资费用，约为工程总投资的55％，比重巨大，主要受国家宏观经济调控作用波动，需要通过规范化科学管理，合理确定动态投资，控制投资的总规模。
(1)投资价差管理
三峡工程投资价差管理按国务院三峡建委制定的办法进
①每年依据工程实际完成静态投资价计算价差；
②投资价差测算、审批和使用三者独立进行：测算工作委托中介机构进行，组织专家审查；
③测算方法不采用文件证明法(实报实销法)，采用国际贯例公式调价法，其中定值权重与变值权重按三峡工程分期项目分类工程分别测算，由国务院三峡建委审查批准确定；
④价格和价格指数通过市场采集和采用国家综合部门物价局、统计局)发布的价格指数；
⑤中国三峡总公司根据国务院三峡建委确定批准的价差结算投资价差。
(2)融资费用管理
融资费用按每年实际支付的利息及其费用汁列，并按预测年度资金的需求进行分析平衡，研究筹资渠道，根据资金来源和国内金融市场，中国三峡总公司对融资部分筹措的资金，主要通过优选筹资方式与金融品种，采用调期、蓄短为长、借新还旧和设备招标竞争引进优惠信贷等方式降低了筹资成本。
3.3 工程实施中的投资控制和使用管理
(1)工程实施中的投资控制
从一期工程阶段开始逐步建立了实施项目的执行概算价和合同价两个价格控制体系，实施项目的概算价按执行概算单价完成的实物工程量(包括变更量)计算静态投资，按国家批准的价差和融资费用计算总投资。
实施项目的合同价(工程成本全部支出)：按合同单价和完成的实物工程量(包括变更量)计算合同价款，加索赔补偿、奖励、结算的价差、业主供应的施工设备与物资材料、工程设备、水、电、砂石料、施工用房维扩、概算外税费等应结差价及财务费用(含利息)组成总合同价。
项目法人通过这两个价格同期比较工程投资亏损情况，进行动态控制。
(2)合同价的价差管理
中国三峡总公司给承包人合同价差的结算，按合同有关条款规定进行，按合同中明确有调差范围、调价方式和权数计算：
①价格指数采用国务院三峡建委批准的同期标准；
②这些价差计算在招标过程中，明确由承包人预测自己的风险，在报价中予以考虑(包括在报价中)。
(3)资金使用预算管理
三峡工程进入高峰施工阶段，不仅技术复杂，施工项目、供货项目，供应项目多达数千个，持续周期长，不仅需要有止式的投资计划，还需要有可靠的资金使用预算，才能使各项目部门和管理部门据以经济地执行和清楚地控制各项工作。中国三峡总公司对工程所有项目和工作实行了全面预算，来完整反映所有工程资金收入与支出的情况，并与工作职责考核结合起来。预算按立项审批制度执行，严格控制发生预算外项目。
3.4 风险投资与管理
(1)关键性施工风险决策与措施
三峡工程中许多富有挑战性高强度快速施工和重大技术难题已超出世界现有水平，现有施工企业的装备能力和财务状况要在很短时间内满足三峡工程高度机械化施工和现代化管理要求，有潜在风险，其中一、二期工程阶段在施工方面的主要风险有：
1997年5月完成导流明渠施工并投入通航、导流；11月实现大江深水截流；
1998年6月建成二期深水围堰投入运行；
1998年4月临时船闸完工，下游引航道投入通航，比原计划要提前约2年运行；
1999～2002年基本完成河床大坝施工，需要全年快速施工，连续3个混凝土高峰年，年浇筑强度达400～540力m3，左岸金属结构安装与调试连续2个高峰年，达6～7万t；
2002年1月～10月拆除二期围堰；
2002年7月永久船闸开始无水联动调试；
2002年11月三期大流量高水头截流；2003年上半年用4个月完成]20万m3三期HCC围堰，并实现挡水发电功能。
这些风险对施工进度、质量、安全、投资都带来全局性影响，有些风险决定工程的成败。中国三峡总公司在充分依靠设计、国内有关机构在技术上攻关和技术委员会把关的基础上，通过全面施工规划和风险研究后，作出若干重要管理决策：
①在技术上确定了若干实施方案和后备方案，解决结算上和施工技术方面的难度，简化施工复杂性，创造方便施工和质量控制条件；
②在大规模施工前，由业主选定和采购一批重大施工机械设备，包括大型推土机、挖掘机、自卸汽车、防渗墙双轮铣槽机、塔带机、胎带机、大型起重机、混凝土拌和楼等，提供承包人使用，减轻施工企业装备不足和财务上的负担； [本文共有 2 页，当前是第 1 页] <<上一页 下一页>>
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