建设工程承发包招投标制度在建设工程造价确定与控制中起到了相当大的作用：降低工程造价，节约建设资金。
招标确定的合同价款加上工程变更价款构成了工程结算价。但出于种种原因，招标工程变更价款的确定相当繁琐，并且价值对应于合同总价来说，又微乎其微。为了确定变更工程则需要查阅招标文件、设计文件、工程标底、投标标函等大量资料，却发现互相矛盾而无从下手，最后只能由双方互相协商，对此固然无可非议，但总感觉有些结果是强加给承包单位的，很难让承包单位心服口服。这也给编制、审核人员带来了不必要的重复劳动，有时甚至会出现工程变更价款还不够审核人员工资的现象，浪费了大量的人力、物力、财力。究其原因，主要是由于招标文件、设计文件、现行定额存在着或多或少的缺陷，导致标底、标函互有出入，综述如下：
一、招标采用的设计文件不够详尽，导致工程量计算有误差。主要表现在建筑与结构互相矛盾，分项工程的施工方法与现行规范相矛盾，标底、标函编制人员凭着自己的理解进行工程量计算，最后导致计算结果不统一项目实施过程中必然会发生设计充更。以任何一方的工程量作为变更价款的依据都显得不尽合理。
二、招标文件、招标说明本身不够严密，导致标底、标函互有出入。主要表现在发包范围表述不明、甲供材料及特种材料如何处理规定不清晰。工程实施过程中，业主对这些部位进行了调整，确定此类变更价款需要调整原招标内容，此时，发现有不同的工作内容，不同的材料价格，而且有时出入较大，从而引发了纠纷。
三、招标时采用综合定额作为主要的计价依据，分项工程变更调整以单项定额还是以综合定额为依据。目前全国绝大部分省市除了在全国统一的工程量计算规则的基础上编制了具有省市特色的单位估价表外还为了工作方便测定了综合定额，但按照单位估价表和综合定额的含量分别测算出的造价却不一致。如某大型工程增加天棚吊顶，减少砼板底粉刷，减少的粉刷工程量既可采用综合定额含量分析，也可采用单项定额进行计算，二者结果有很大差距。
四、招标文件规定了不符合政策规定的取费标准，导致施工利润低微，承包单位要求调整不合理的规定。有时业主出于种种原因，在招标文件中明确规定不计取政策规定允许计取的风险费、包干费等各项费用。施工过程中遇到材料价格猛涨等特殊原因，承包单位要求调整这些不合理规定，而业主却以招标文件为依据不给予调整，导致双方经济利益分歧。
五、工程实施过程中变更的产生有设计变更、业主指令、现场签证等，而这些变更时有重复、错误、矛盾的现象发生，这也导致承包单位工程变更价款，而审核后工程变更价款为负的现象时有发生。
通过多年实际工作，经过认真调查、分析，笔者认为可从以下几个方面着手解决上述问题。
一、提高设计人员的经济意识，提高设计文件的质量。目前多数设计人员“重技术轻经济”，业主因为工程造价高于预期的工程造价而大幅度地调整施工图的现象时有发生。这些现象可以通过限制合理造价委托设计，加强施工图概算来解决。同时可通过召开图纸答疑会、设计单位内部自审等途径，尽量减少图纸不明确之处，把图纸互相矛盾的方面解决在招标工作开展之前，为工程的招投标、施工打下良好的技术基础。
二、认真对待招标文件的法律地位，提高招标文件的质量。招标文件作为约束双方行为的纲领性文件具有其特殊的法律地位，招标单位绝不可以为“招标”而招标或简单认为“我是业主，谁都得听我的”，把一些不合法的规定强加给施工单位。编制招标文件时应从工程质量、工期、造价、发包范围、材料供应等多方面作出严密而符合国家规定的说明。特别是发包范围，如水暖与通风空调、人防工程与上部工程、主楼与裙楼的界限。遇有特种材料可采用暂定价格或由投标单位进行市场询价的方法。
三、依据企业定额，企业自主报价，市场形成价格。工程量清单可由招标方（或具有编制工程量清单能力的咨询机构）编制，工程量清单作为招标文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影响工程造价的项目，并对每个项目的性质给予描述和说明，以便所有承包单位在统一的工程数量的基础上作出各自报价，经承包单位填列单价，并为业主所接纳后的工程量清单，作为合同文件的一部分。造价工程师确定变更工程量时就无需查阅标底、标函等资料，仅凭设计变更、工程量清单也可轻松计算出各分项工程量的增减，也可避开综合定额“含量”引起的不必要纠纷。
四、采用以分项工程为计量单位的单价合同。建设工程施工合同可采用总价合同、单价合同、成本加酬金合同，其中单价合同适用范围较宽，能合理分摊风险，可鼓励施工单位通过加强管理、提高工效等手段赚取利润。综合工程单价的形成可由施工单位根据构成实体工、料、机消耗量和市场工、料、机价格得出成本，管理费、利润等各项费用均由承包单位根据自身实际情况确定，特殊材料可由招标文件明确暂定价格或由施工单位市场询价。变更价款可由工程量乘上承包单位的单价即可，这样可使变更价款的确定变得更轻松。
五、明确工程变更的管理体制，避免互相扯皮。在项目实施过程中，可由业主委托监理工程师统一管理工程变更，这可使工程变更符合实际情况、科学有绪，杜绝多头管理的情况发生。
六、加快工程招标管理系统和工程信息网络的开发、建设。招标管理系统可包括市场信息管理、招标投标管理、工程造价管理等模块，各有关单位均可通过招标投标管理模块进行网上招标投标、通过工程造价管理模块完善工程量清单、标底、标函，发生工程变更时可将变更资料输入电脑，由电脑完成简单计算。这样也可实现各方异地办公，轻松完成变更价款的确定。
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