“大楼立起来，干部倒下去”，曾经是贵州政府投资工程建设领域中的一个顽疾。为进一步深化政府投资工程管理体制改革，遏制工程腐败，贵州省从去年开始，率先对部分省级政府投资的工程项目实行代建制。到目前为止，这个省被正式代建的工程项目已有４个，代建工程概算总投资２亿多元。
笔者最近在采访中发现，贵州省被代建的这４个工程项目，一年多来已完成１０余次招投标，招标金额近２亿元。有关部门到目前为止，还未接到一起反映工程招标不公的举报或投诉。代建制在贵州的推行，取得了初步效果。但这一让贵州原有政府投资工程项目管理模式“地震”的新制度，在贵州能否一路走好，仍然有许多问题值得关心。
“首长工程”＝“腐败工程”？
贵州属我国西部欠发达省区，财政并不宽裕，但每年由省级财政直接投资建设的省直单位办公用房等非经营性建设项目，投资金额仍从上亿元到数亿元不等。
据贵州省建设厅有关部门的同志介绍，这些省级政府投资的工程项目，以前基本都是各单位“自建、自管、自用”，“投资、建设、管理、使用”四位一体，因此，大量“交学费”的情况时有发生。
更为严重的是，由于监管机制不健全，这些“首长工程”往往成为滋生腐败的温床，甚至大楼还未建起来，干部已经倒下去，“首长工程”成了“腐败工程”的代名词。
贵州省新闻出版局大楼就是典型例子。这幢大楼是１９９８年由原省计委批准建设的。工程开工后，原贵州省新闻出版局局长姚康乐亲自担任了大楼基建领导小组的组长。工程建设中，姚由于收受了贵州某民营贸易公司总经理雷盛麟的贿赂，不仅设法让与雷串通的当地一家建筑公司中标，随后在一年不到的时间里，更是把１４００多万元的工程款直接付给雷盛麟个人，最终导致大楼８５０多万元工程款被雷侵占，８０万元工程款被挪用，给国家造成了重大经济损失，姚康乐本人最后被判处有期徒刑１２年。
贵州一家新闻单位的业务楼也是原省计委１９９８年批准建设的项目，同样没有逃脱“大楼立起，干部倒下去”的命运。这幢大楼开工后，由于建设单位不严格执行国家基本建设管理的有关规定，随意更改建设内容，提高标准建设，加之原报社主要负责人和管理人员大肆收受贿赂，不仅使工程建设规模严重失控，工程概算从７０００多万元调整到１.２亿元后，资金缺口仍高达３０００万元，部分合同的采购价更是高得离谱，如大楼屋顶一个直径仅１６米的球形网架，合同价高达１３１３万元，而贵阳市行政中心已完成的同类构筑物，两个直径２０米的圆球形钢网架和两个底面直径３２米的圆锥形钢网架，结算价不过８３０万元。
工程腐败症结何在？
贵州省建设厅有关负责人说，行政首长权力过大，“投资、建设、管理、使用”不分，外部的监督又很难到位，是省新闻出版局出版大楼这类政府投资工程特别容易发生工程腐败的重要原因。贵州省在国务院《关于投资体制改革的决定》出台前，就痛下决心，首先从省级政府投资的工程项目开始推行代建制，就是想打破这类工程项目过去在建设管理上“四位一体”的局面。
据了解，按照国务院《关于投资体制改革的决定》的规定，代建制就是通过招标方式，选择专业化的项目管理单位负责工程的建设实施，工程竣工后移交给使用单位。但由于贵州省代建中介市场发育还不成熟，因此贵州省代建制的推行，走的是由省有关部门直接组建一－事业单位－－贵州省省级政府投资工程项目代建中心作为代建主体，再由代建中心统一对省发展改革部门明确的代建项目进行代建的模式。
为了防止工程代建后，原来“分散”的腐败变为“集中”的腐败，贵州省在配套的管理办法中规定：代建项目的组织实施和管理，包括项目招投标、中标单位的监督等，由代建机构负责；代建项目资金的支付，由省级财政部门进行，代建机构只进行核拨审查；代建项目建成后，由审计行政主管部门进行竣工决算审计，才能办理财产交付使用手续。同时，工程实行终身责任制，即代建工程在工程合理的使用年限内，代建机构及有关责任人对工程质量负责。以前直接管钱管物的建设单位，则主要负责提供项目的立项审批文件、建设计划、建设资金、主要经济技术指标等，并派人参与项目的设计审核和工程验收工作。
贵州省建设厅副厅长王秉清说，代建制的推行，实际上是使省级政府投资的工程项目过去以行政首长负责制为主要特征的模式，真正退出了历史舞台。
“小马拉大车”格局需改变
按照贵州省正式出台的《省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定》，贵州省省级政府投资的非经营性房屋建筑和市政基础设施工程，今后凡投资在３００万元以上，且财政性资金投入占总投资额５０％以上，或使用外国贷款３００万元人民币以上的，原则上都要实行代建。
笔者在调查中发现，贵州省省级政府投资工程项目代建中心组建以来，由于中心内部建立了一套比较完善的管理制度，尤其是对工程的招标，采取了只设拦标线，不设标底的做法，因此代建中心作为一个核定编制１５人，实际到位只有１２人的县级事业单位，尽管任务繁重，但开展的工作仍得到了有关部门和被代建单位的基本认可。
但是，由于每个代建项目都有一定建设工期，随着被代建项目逐渐增多，代建中心“小马拉大车”的问题也开始显现出来。其中代建中心负责现场管理的工程科，４名工作人员现在已人均一个工程项目，更是引起了个别被代建单位的担忧。中心有关负责人说，随着今年贵州省会展中心等一批新的代建项目继续启动，代建中心人手紧缺的问题可能会更突出。但是按照《贵州省省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定》和贵州省编办的批复，贵州省代建中心是一个县级事业单位，且市场化的过渡期只有３年，３年内，中心人员经费由财政拨付，３年后，中心将作为一个独立核算、自负盈亏的社会中介机构走向市场，因此中心目前要大量进人，几乎没有可能。
笔者采访发现，由于贵州省代建中介市场发育到目前为止仍不成熟，贵州省代建中心目前不仅按原定计划走向市场比较困难，而且中心走向市场后，贵州省省级政府投资工程代建工作的开展，也将面临不少问题：
其一是谁来选择代建单位。代建中心市场化后，与其它项目管理公司处于同等主体地位，代建单位的选择，不可能由代建中心来进行。但代建单位如由被代建单位自己来选，外行管理内行的问题，很可能又会重新出现。
其二是如何避免新的权力寻租和“猫鼠同盟”。贵州省省级政府投资工程代建中心是一个不以盈利为目的的事业单位，完全市场化后，代建中心与其它代建单位，都只能以盈利为目标。在市场机制不够完善，主管部门的监管仍很难完全到位的情况下，代建单位为了自身利益的最大化，甚至仅仅迫于生存的需要，也很可能再次唯被代建单位之命是听，新的权力寻租和“猫鼠同盟”又可能上演，原本为了遏制工程腐败而推行的代建制，也可能因此“夭亡”。
贵州省政府公产处处长洪峰认为，在贵州这种西部欠发达省区，省级政府投资工程由代建中心直接代建，有其现实意义。要让代建制这种“专家理财，集中监管”的工程管理模式发挥应有作用，省代建中心其实也可选择由省级政府参照公务员队伍进行管理的模式。在这种模式下，省代建中心的主要工作，将不再是工程建设，而是对代建单位的选择和监管。从管工程变成管人、管单位，代建中心人手紧缺的问题一定程度上会得到缓解，外行管内行的问题也可以得到解决。
贵州省发展和改革委员会建设项目管理处处长张平认为，在市场发育尚未完全成熟之前，政府投资工程代建市场化，也可采取“两条腿走路”的办法，即投资规模较大的项目，仍然由省代建中心来建，投资规模较小的项目，则可由一些项目管理公司来进行。这样一段时间之后，不充分竞争就会慢慢变成充分竞争，代建市场化的问题也就比较容易得到解决。
中国建筑第三工程局一公司副经理吴汉华等人认为，代建制要一路走好，关键还是要继续加快政府投资体制改革步伐。只有尽快明确政府投资的工程项目，哪些只能由政府投资，哪些可以由政府与社会、企业共同投资，哪些完全可以由市场投资，投资主体真正实现了多元化，投资者自已真正在为自己的投资行为负责，代建制的推行，才会取得好效果。
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