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这里为什麽提到编制“工程量清单”而不是编制预算呢？从本质上讲，工程量清单更能适应我国市场经济发展的需要。我们可以比较一下：当一个项目的业主与承包人发生造价方面的争议时，如果编制工程造价使用的是预算，就要先找制订预算文件的政府有关部门解决，要求对该项争议给出一个预算规定方面的解释。当政府有关部门的解释不能令投资人满意，他还可以进一步得到法院或仲裁方面的判定，其实判定的结果都是依据政府编制的预算文件的。但预算文件不是针对个别工程进行编制的，它反映的是社会平均造价水平和社会普遍的造价管理问题。所以政府有关部门的解释也只能是具有普遍和一般意义上的解释，而某个项目中发生的造价管理方面的争执往往不具有普遍性，而只是该项目的特殊性所造成的。这个时候用政府部门的有关规定来解释或解决某个项目的争执，就可能被看作是对投资人不公平。因为从总体上看，投资人不可能比承包人更熟悉政府编制的预算文件，尤其对今后越来越多的外地或外国的投资人更是这样，即使他雇佣当地的预算人士也有一个信任和使用过程。这种信息不对称的问题只会造成投资增加。如果用工程量清单来控制工程造价，当业主与承包人发生造价方面的争议，就可以从双方签字的由咨询公司专家编制的合同文件中找到有关条款来解释。 香港的咨询公司就将图纸、技术规范、工程量清单、工程量计算规则、单价说明等主要文件都作为合同文件，并与招标文件一起交给投标人进行投标。这样就使得双方必须遵守的“游戏规则”囊括了施工过程可能发生的各种问题。
从方法上讲，工程量清单又对工程造价控制有明显的几个好处：（1）工程数量成了一把尺子。由咨询公司根据施工图纸统一计算和编制工程数量清单，并作为招标文件的一部分交由投标人填写单价。如果某一个投标人对工程量清单上的数量有疑问，并经核实后证明投标人的疑问是正确的，咨询公司会在投标截止前将工程数量的改动通知所有投标人。这样就能保证工程量清单中的工程数量对所有投标人一致。投标人参加投标竞争只需对市场价格进行调查，并填写单价和总价，而不用每个投标人都计算一遍工程数量，从而节约了大量的社会劳动成本。每次投标还可以让更多的投标人参加，每个投标人也可以参加更多的投标活动，这样投标人中标的机会也大大增加了。在评标时咨询公司只要比较每个投标人的单价就可以很容易判断谁的报价更合理。这里有两个问题需要说明：一是，使用工程量清单的方法可以容许更多的投标人参加投标，前提是所有投标人回标时的工程数量一致，这样就不用再审查投标时工程数量是否已经被修改，而只要对比每个相同项目的单价就可以了。如果有部分或全部投标人用计算机打印报价书，招标人就需要做大量的工程数量核对工作，以保证在工程数量方面对所有投标人都是公平的，这就失掉了工程量清单所具有的优势。所以在招标文件中投标人经常被要求用钢笔或其他墨水笔“填写”工程量清单中的单价和总价，投标人需要多花几个人工去完成这项显然是风险的工作，但毕竟风险还不大。二是原来使用预算投标时招标人只提供投标图纸，由投标人自己计算工程量，这时报价自然以招标人提供的报价图纸为准，即今后只要该报价图纸没有变更或变更的数量在双方合同约定的数量以内，投标人的报价就不能做变更。现在招标人不但提供图纸还提供了工程量清单，那报价时图纸与工程量清单两者出现矛盾时以哪个文件为准呢？我认为还是以图纸为准，这个基本点并没有发生改变。但这里所说的图纸已不仅仅是投标图纸，还包括了投标图纸没有表示，而工程量清单已经作为“暂定项目”包括的部分。这部分已经有了投标人相应的单价的项目即使在今后的新图纸上出现也不能作为变更。这也使得工程量清单计价模式能够适应“三边”工程的造价控制。如果发生图纸上已经表示但工程量清单却遗漏的项目，投标人有权利对招标人提供的工程量清单有关项目进行后续，招标文件会提到这一投标人的权利。如果投标人因为竞争的原因不愿意增加工程量清单的项目，招标人将视为已经包括在其他项目的单价中了。工程量清单计价的这个特点将使得工程变更的数量控制在很小的范围中。二是工程数量是“图纸数量”。工程数量是根据图示尺寸计算出的，不考虑因施工方法和工艺不同而出现的“现场数量”差异。如基础土方工程数量按图示尺寸计算，不考虑放坡，也不考虑工作面。这部分差异产生的费用由投标人放入相应工程项目的单价中。这样既鼓励了承包人在竞争中追求技术进步也使不精通施工技术和国家规范的投资人很容易事先知道本工程主要的工程数量。投标人可以集中主要精力去询价，建立自己的消耗量、市场价以及施工措
措施费用方面的数据库，使报价更准确更快捷。三是报价与施工技术紧密联系。投标人的报价，包括单价和开办费都需要根据编制的施工组织设计文件中的有关内容考虑。如土方施工与土方开挖方案有关；大型垂直运输机械使用费和临建设施费与现场总平面布置有关；现场管理费与现场管理机构及管理人员数量有关；脚手架费与施工方案中脚手架搭设方案有关；水电消耗、冬雨季施工、现场给排水管线、消防管线、现场和路面硬化等所有费用都可以在施工组织设计中找到计算的依据。同样，施工组织设计文件也要根据有关的报价来编制。这就避免了因预算直接费乘系数形成的报价而不能“追索”的缺陷，使得承包人控制项目施工成本有了具体的依据，使得评标专家对投标中的技术文件进行评审具有实际意义。现在我们在评技术标时只是看投标人的施工组织设计编制的是否完整，详细。所以现在投标的技术文件越编越厚，而且每个工程都几乎相同。而该项目完成这些技术措施而需要的相应费用却没有人去计算，中标人在正式施工时又随意变更技术方案。例如一个进行招标的国际展览中心工程，屋顶的钢网架吊装方案是个关键施工技术问题。五个投标人提出了各种方案，有采用整体双机抬吊方案的，有采用搭平台高空组装的，有采用组装成大部件后进行平移的。最后业主选择了一家投标价格低，而吊装方案先进的单位中标。很久以后偶然的一次与中标人相遇，才知道他们在施工过程中采用了其他投标人的技术方案进行吊装。问他为什麽不用自己原来的技术方案，回答是中标价太低，所以就把吊装方案改了。这显然对其他投标人不公平，但如果不改变原来的评标方法，这样的不公平现象还会继续发生。四是合同与工程量清单紧密联系。合同与工程量清单共同成为招标文件的一部分，这样投标人有能事先知道所要面临的合同风险。如果投标人响应了招标文件就是响应了合同条件，就是对工程数量和施工条件的认可。这使得招标人与中标人进行各项事宜的谈判会较容易，也大大缩短了从开标到签署承包合同的时间。由于同一个单位先编制合同文件，然后编制工程量清单文件，再编制招标文件。这样就能够很容易地把承包人的约束条件、双方的权利义务条款列完整，也有可能将工程量清单完整列项。投资人和投标人都可以将全部风险了解的更清楚。在竞争条件下，投标人将有可能愿意出较低的价格而承担全部合同义务。五是工程造价增加更加有案可查。工程量清单计价模式主张咨询公司从设计方案时就介入，就有条件详细了解本项目情况，编制出较详细的工程估算。如果这个估算超出了投资人的投资预算，咨询公司首先要对原工程估算的主要材料、设备价格、暂定项目工程量和估价进行调整。如果还是超出投资预算，咨询公司就要将可能削减的项目报告给投资人或投资代理人，由他们决定是增加投资还是削减项目内容或降低材料、设备的标准。这样就使投资人从一开始就知道该工程要投资多少，然后再进行受投资预算控制的工程发包和购买材料和设备。使得先前的“1+1=2的造价管理模式变为现在的“2=1+1”模式。 因为招标文件包括了涉及广泛的合同文件，可以使工程的造价从一开始就有了控制条件。从承包合同签订到最后工程结算，中间如果发生工程变更费用，也要有投资人的确认，做到增加一分钱都有案可查，从而严格控制了变更的发生。为了保证投资过程的可控性，咨询公司还应该参加现场例会，负责每期的工程进度款发放工作。为了准确控制每期进度款的数额，咨询公司必须及时到现场进行完成工程量盘点，进行拍照和统计，并与有关的合同条款以及工程进度进行对比，做到发放工程款的工作有理有据。
在竣工图阶段，由于咨询公司是进行了造价管理的全过程服务，所以对投资过程的情况了如指掌，所有被批准的变更和承包人的索赔都有详细的记录。这样咨询公司就能以中间人的身份，对每一笔款项的支付发表自己的意见。这样结算过程就会顺利的多，审查时间也会短许多。
有人说，由于受过去计划经济定额管理体制的影响，现在提供咨询服务的大多数造价咨询公司专业素质还达不到造价全过程管理的要求以及业主要求的标准。他们只能提供编制概算、预算或标底的服务。但我认为，目前多数预算人员所具有的专业素质和能力，都是在改革开放以后特别是建筑市场竞争的环境中形成的，他们完全有能力根据市场需要而进一步完善自己的服务技能。我国注册造价工程师的职责和培训教材里就已经包括了这样的内容。只要我们认清市场经济发展的必然趋势和规律就会有改革现状的勇气。随着我国多元化投资的比重不断上升，这种要求对工程造价进行全过程管理的需求会越来越强烈。有市场需求就会有供给，如果我们不能提供这样的服务，外国咨询公司就会抢先提供这些服务。我相信只要引入市场竞争，完善市场信用制度，废除一些不合理的规章制度，我国的工程咨询机构一定能够承担起工程全过程造价管理这样的任务。
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