近些年来，我国建设领域拖欠工程款和农民工工资问题十分严重，扰乱了正常的市场经济秩序，严重影响了建筑业的健康发展和社会的和谐稳定，引起了党中央、全国人大、国务院的高度重视。2003年7月，全国人大提出了关于解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题的建议。同年11月，国务院决定从2004年起，用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，并明确由建设部牵头，会同l6个部委以及最高人民法院，成立了国务院解决建设领域拖欠工程款部际工作联席会议，指导、推动全国清理拖欠工程款和农民工工资工作。经建设部统计，截至2003年年底，全国建设领域共拖欠工程款l860亿元，涉及l3万个项目、1万3千多家企业。通过三年全国各级部门和建设、施工单位的艰苦努力，清理偿还工作才基本完成。为什么会产生这么大的拖欠？为什么已存在的拖欠没有资金来源？为什么建设工程特别是政府工程会在施工中扩大规模、增加概算？这些问题都与造价有密切关系。笔者从造价管理工作的角度，谈谈造价工作在防止新的拖欠工程款产生中能发挥的重要作用。
一、建设工程产生拖欠的原因
要解决好拖欠工程款问题。首先要弄清其产生的原因。笔者通过对拖欠案件的分析。发现产生拖欠的原因不仅仅在工程结算环节，从项目的投资决策、设计、招投标阶段到项目施工、结算，每一个环节都可能造成最终拖欠工程款的产生。
（一）在建设工程前期
从研究表明，在项目投资决策阶段，对项目的工程造价影响很大（达到30－75％），特别是建设标准水平的确定、建设地点选择、工艺的评选、设备选用等，直接关系到工程造价的高低。有的项目业主对可行性研究缺乏科学的论证，有的把可行性研究变为可批性研究，还有的通过走上层路线虚报工程投资，编造工程功能，搞“钓鱼工程”，有的为了能使项目尽快通过批准，有意压缩工程投资。预留资金缺口，造成最后工程投资超概。因此人为的扩大投资概算或压低概算都会给项目以后的工程款拖欠埋下很大隐患。
在工程项目设计阶段，工程设计的质量不仅决定着项目的先进水平，还对工程造价有着决定性的影响。据统计分析，工程设计阶段控制工程造价的潜力在75％左右。但目前我国在设计阶段尚无有效的工程造价控制手段，很容易造成超标准设计，这又是造成工程款竣工后因无资金来源而无力支付工程款的主要原因。其主要表现在以下几个方面：一是有的建设单位领导为追求业绩，不顾资金状况，过高地追求高标准，盲提出超标准设计要求，擅自扩大了已经批准的立项文件范围；二是有的设计单位没有建立起投资效益最佳的设计理念，只重技术轻经济，设计人员不仅设计保守、建筑单方造价高，而且工程设计图的质量和深度也不够，造成在招投标阶段暂估项目多，存在缺项、漏项以及前后设计不衔接等问题，施工阶段设计变更多，无法有效控制工程造价；三是现行设计收费标准是按造价的比例计取，使得设计单位对任意提高设计标准的现象推波助澜，最终导致设计概算超标现象。
在招投标和施工合同签订阶段，由于招投标和承发包不规范，建设单位意向招标，或者将自己的意志强加给承包单位；高资质施工企业中标，低资质队伍挂靠承建；或者建设单位为达到各方利益平衡，肢解发包等行为不仅影响了工程造价，还经常引起业主与承包商的纠纷，为拖欠工程款和农民工工资留下了隐患。
（二）在建设工程中期
在建设工程施工阶段，虽然要大量投入设备、材料、机械、人工，在正常施工情况下，通过施工措施节约投资的可能性仅占l0％左右，但是如果缺乏有效监控措施，有大量的工程设计变更或随意性的现场签证，一样会造成工程造阶飙升，突破现有建设资金限度。造成这种现象的主要原因有：一是监理机构不完善，人员素质不高，监理制度不健全，同时在我国普遍只有技术监理而无造价监理；二是有些承包商通过各种手段取得大量的设计变更、签证资料，无中生有，量实不符，任意扩大工程量，弥补一些在中标中被压低了的造价，加大了造价控制的难度；三是少数承包商利用设计和施工合同的空子，在材料、设备的选择上做文章，偷工减料、以次充好，套取工程款。
（三）在建设工程后期
建设工程后期，主要是指工程竣工验收、结（决）算审查阶段，它是控制工程造价的最后一道关卡。在这个阶段中，工程结算书上的每一个数字都是甲乙双方经济利益的具体体现，因此前几个阶段造成的造价问题就统统暴露出来了。当资金缺口确实无法弥补时，一些建设单位则以超概后，没有资金为由，拖欠施工单位工程款，或以各种理由对结算久拖不决，让施工企业对工程款的回收遥遥无期。
从上面分析可以看到，拖欠工程款的隐患藏于建设工程的各个阶段。而一旦某个环节的决定超出了项目资金能力范围，其后果就是施工企业被拖欠工程款、农民工劳动者被拖欠工资。
二、解决拖欠工程款问题的有效手段之一就是对建设工程实行全过程造价管理
从造价管理的角度看，拖欠工程款问题实质上就是工程造价超过建设单位的建设资金支付能力的问题。
工程造价管理不仅仅是防止投资突破限额，更积极的意义是促进建设、设计、施工单位加强管理，使人力、物力、财力有限的资源得到充分的利用，取得最佳的经济效益和社会效益。因此解决拖欠工程款问题的有效手段之一就是对建设工程从投资决策、设计、招投标、施工合同签订、施工直至竣工决算的各个阶段进行造价管理，从而将其控制在建设单位建设资金支付能力的限度之内。
在投资决策阶段，要高度重视对建设工程项目经济性、科学性、合理性的研究论证，合理选择建设标准、建设地区，合理选择经济适用的工艺设备，尤其重视对项目的经济评价，投资业主依据自身情况在充分调查研究的基础上编制好项目的计划书，保证投资估算的准确性。投资业主还应做到投资估算必须准确且能满足限额设计和控制概算的要求，初步设计概算必须控制在批准的可行性研究投资估算范围内，收口概算不允许突破可行性研究投资估算；在满足使用功能的前提下，应进行设计方案比较和优化设计，设计方案应在满足功能或尽量提高功能的前提下降低成本。
在设计阶段，应做到“看菜吃饭、量体裁衣"，由投资决定设计方案，同时加强对初步设计的审查，准确编制概算，引入竞争机制，实行设计招标，推行限额设计，实行设计监理，将变更发生在开工前。
在工程招投标和施工合同签订阶段，严格按《招投标法》操作，规范招投标行为，遵循公开、公平、公正原则，实行合理低价中标，商定细致严谨的工程承发包合同，尽量少指定分包项目，尽可能将纠纷隐患降到最低，减少费用变更。
在施工阶段，严格按概算及投资计划进行，做好工程造价的动态管理和设计变更管理。工程监理人员及造价执业人员严格把好签证变更和工程进度关，尤其要针对隐蔽及前期临建工程，变事后被动控制为事前主动控制，对设计变更要先算帐后变更，严禁通过设计变更扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准，同时加强建筑材料及设备的价格管理以适应市场形势的变化。 在竣工结算阶段，应严格执行《建设工程价款结算暂行办法》中关于结算时限的规定，并充分发挥建设行政主管部门对工程结算进行抽查和纠纷调节作用，确保工程项目竣工结算工作尽快完成，使工程款尽快结清。
总之，通过对工程从投资决策到竣工结算的每一个阶段做好工程造价的管理和监控，控制工程项目的规模和设计标准，达到合理控制工程造价的目的，也是解决工程款拖欠问题的有效手段之一。因此，要破除不重视造价管理的思想，建立起通过对建设工程的全过程造价管理，达到合理控制工程造价的统一认识，各职能部门通力协作，建立起建设工程造价管理的长效机制，才能巩固清欠成果，从源头上防止新的拖欠工程款问题的发生。
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